IDENTIFICANDO IMPORTANTES CAUSAS GERADORAS DE LITIGIOSIDADE ENVOLVENDO INSS E SEGURADO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

INTRODUÇÃO

Objetivando contribuir com o melhoramento do processo administrativo de benefícios previdenciários objetiva-se com o presente trabalho identificar algumas causas geradoras da litigiosidade envolvendo o INSS e o segurado da Previdência Social.

No presente caso o interesse volta-se para o campo das relações jurídicas envolvidas na relação entre segurado e INSS, especialmente aquelas relações submetidas a determinado conjunto normativo relacionado ao processo administrativo previdenciário de benefícios.

Nota-se que da captação de dados do ambiente é que o direito produz informações, que é o repertório necessário para que o sistema jurídico escolha quais ações serão tomadas, atingindo os valores que lhe servem de direito.

O sistema jurídico possui como norte ético a busca da justiça, valor que se encontra fora dele, mas que, segundo Carvalho, lhe serve de guia[1]. O aspecto problemático na dificuldade do reconhecimento de direitos previdenciários perturba a mensagem prescritiva do direito da seguridade social, impossibilidade do sistema previdenciário brasileiro de cumprir a sua função constitucional que é garantir o bem-estar e a justiça social.

Cabe a busca pela renovação e superação com a preocupação e melhora na efetivação dos direitos previdenciários no ambiente administrativo, de modo a motivar melhor as condutas e promover melhor aceitação por parte do grupo social, garantindo o reconhecimento de direitos e o bem-estar e a justiça social perseguidos pelo sistema.

1. Fator de desproteção social

A cobertura dos eventos sociais pelo sistema previdenciário é de fundamental importância como garantia de bem-estar e justiça social, valores perseguidos pelo legislador dentro da ordem social constitucional.

Assim, para a contingência velhice prevê o benefício da aposentadoria pó idade, para a contingência morte prevê o benefício pensão, para contingência reclusão o benefício de auxílio-reclusão, para contingência maternidade o benefício de salário-maternidade, para a contingência invalidez prevê o benefício por incapacidade.

O destinatário da proteção social é o trabalhador brasileiro, o qual deve preencher os requisitos legais para a concessão dos benefícios, evitando-se situação de vulnerabilidade social.

A vulnerabilidade social. é um conceito que tem origem na área dos direitos humanos, referindo-se a grupos ou indivíduos fragilizados, jurídica ou politicamente, na promoção, proteção ou garantia de seu direito à cidadania. [2]Trata-se de pessoas que estão expostas a exclusão social sem a garantia aos mínimos direitos fundamentais.

De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNAD do ano de 2008 o Brasil possuia população de 55,36 milhões de pessoas socialmente protegidas, com idades variando entre os 16 e 59 anos. Isto significa uma cobertura total de 65,9%.

Portanto, de cada 10 trabalhadores cerca de 6 estão protegidos pelo sistema de proteção so­cial. Por outro lado, 34,1%, ou 28,61 milhões de pessoas da população ocupada encontra-se sem qualquer tipo de cobertura social.

O gratico abaixo demonstra detalhes da pesquisa:

No que se refere aos trabalhadores sem proteção social (28,61 milhões de pessoas em 2008), os quais não se enquadram na categoria de segurados especiais, 14,91 milhões possuem capacidade contributiva, ou seja, renda mensal igual a um salário-mínimo ou superior, e poderiam ser incororados ao RGPS. Por outro lado, outros 13, 17 milhões possuem rendimentos inferiores ao valor do salário-mínimo e certamente possuem capacidade contributiva para ingresso no sistema protetivo como trabalhadores de baixa renda, nos termos das recentes alterações na forma do custeio previdenciário elencadas nos incisos e §§ 12 e 13, do art. 201 da CF/88.[3]

Entretanto o que ocorre é que este expres-sivo contingente populacional (28,61 milhões de pessoas) se encontra socialmente desprote-gido e caso atingido por situação geradora de contingência social não logrará êxito na obtenção da cobertura previdenciária e gerará litigiosidade no âmbito administrativo

Este fenômeno resta agravado em especial diante das profundas modificações na estru-turação das relações laborais, com a diversi-ficação dos tipos de contratação e a forma de colocação dos trabalhadores na estrutura produtiva[4].

Em razão de uma cultura assistencialista do estado brasileiro no sentido de que o governo tudo deve, muitas pessoas quando em situação de necessidade esqueçam a configuração securitária da Previdência Social, a qual inclui a concessão de benefícios e serviços para segurados que eminentemente contribuam para o sistema.

Outro ponto importante a ser identificado no que se refere ao tema é aquele relacionado com o desemprego. Inobstante as taxas de desemprego terem diminuído nos últimos anos, em especial diante do crescimento económico do pais, esta situação, principalmente deixa de inserir parcela da população na formalidade, inclusive no meio ruricola, fazendo surgir uma grande variedade de -ações judiciais que buscam enquadrar nos permissivos legais previdenciários atuais diver-sas pessoas que, para os controles da Previdên-cia, não estão regularmente inseridos no sistema previdenciário.[5]

O fato de ser social não isenta o prévio preenchimento de requisitos para a concessão do benefício, não restando dúvida de que a não inserção no sistema de proteção previdenciário de contingente populacional é fator que enseja litigiosidade entre autarquia previdenciária e segurado, pela impossibilidade de comprovação da qualidade de segurado.

Por fim, ainda no que tange ao fator da des-proteção social como gerador de litigiosidade envolvendo segurado e autarquia previdenciária e aquele atinente ao reconhecimento do caráter acidentário dos benefícios previdenciários [6].

2. Distanciamento entre a jurisprudência consolidada dos tribunais e da legislação e a postura da administração pública na análise, condução e julgamento do processo administrativo previdenciário de benefícios

O distanciamento entre a jurisprudência consolidada dos tribunais brasileiros e a postura empreendida pela administração pública na análise, condução e julgamento dos processos administrativos de benefícios previdenciários é fator gerador de excessiva litigiosidade do se-gurado/INSS

Não há dúvidas que a administração previ-denciária ainda adota caminho paralelo àquele assegurado pelo feixe normativo emanado do devido processo legal, da legalidade e da mo-ralidade administrativa, especialmente quando recusa protocolo (CF/88, art. 5.9, XXXIV, a) ; quando não informa; quando não fundamenta (CF/88, art. 93, IX) e quando não desenvolve o processo de forma regular[7]

Como consequência abre-se espaço para que no âmbito judicial se dê a reforma de ações administrativas através de remansosa jurisprudência que vai se consolidando em sentido contrário aos entendimentos dá administração pública

Gordillo, eminente administrativista argentino, antecipando-se a vários doutrinadores e legisladores descreveu com precisão científica e clareza doutrinária o tratamento jurídico do que denomina uma das mazelas típicas de países subdesenvolvidos e em desenvolvimento: a existência de uma administração informal, que gravita ao lado dos institutos e instrumentos formalmente reconhecidos pelo ordenamento jurídico e político[8]

A subsunção das lições do autor no ambiente da administração pública brasileira ganha ares de destaque quando se verifica uma total desconfiança do cidadão com relação a sua administiaçao publica. No ambiente previdenciario principilmente quando se verifica que segurados em situação de contingência social requerem o benefício no INNS apenas visando um rápido indeferimento administrativo, de forma a suprir o prévio requerimento administrativo como requisito do interesse de agir, acreditando que o reconhecimento de seu direito se dará apenas no âmbito judicial.

3. Subjetivação e cultura de indeferimento da decisão administrativa

A análise do perfil do indeferimento admi-nistrativo de prestações previdenciárias trazem duas conclusões importantes na identificação de fatores de litigiosidade envolvendo INSS e segurado: o receio do servidor do INSS em conceder o benefício quando o ato de concessão gerar alguma espécie de dúvida; as metas que o servidor necessita cumprir, promovendo decisões sem a devida análise dos processos administrativos.

O primeiro ponto se verifica quando o servidor não utiliza todas as ferramentas que a legislação lhe concede para o reconheci-mento de direitos no decorrer do processo, deixando de pautar sua atuação com obser-vância ao princípio da oficialidade, o qual exige do servidor atuação ativa no processo naqueles casos de dificuldade probatória

A dificuldade probatória no processo pre-videnciário, assim como a necessidade de que o agente público atue de forma ativa na busca do direito ao benefício previdenciário pode se tomar receosa ao servidor, diante do desconhe-cimento da legislação e do medo da auditoria. Este tipo de situação gera o indeferimento sumário do benefício, sem a preocupação com o requerimento administrativo.

O segundo ponto relaciona-se a exigência de maior eficiência possível dos servidores previdenciários, consubstanciadas em metas a serem cumpridas, análises de requerimentos de benefícios.

Nesse ponto importantes constatações dissonantes quanto ao padrão decisivo nos processos administrativos de benefícios previdenciários entre regiões com identidade econômica e social similares e mesmo perfil de segurados devem ser ressaltados.[9]

Segundo Cruz e Alves[10], esta disparidade de indeferimentos sem uma padronagem ou desvio-padrão indicam que pode estar havendo uma subjetivação excessiva na análise dos benefícios prevideneiários, já que há urna grande uniformidade dos pleitos administrativos nestas gerências.

Quando o agente público não detém conhe-cimento necessário para o exercício de sua fun-ção publica muitos prejuízos poderão advir ao administrado. No caso específico do segurado da previdência social pode-se verificar este prejuízo desde o momento do protocolo do pedido até a ocasião da decisão administrativa e posterior recebimento do recurso

Outro ponto que merece destaque é que a matéria previdenciária exige de quem a maneje conhecimento histórico da legislação protetiva, pois envolve relação jurídica de trato continuada. Para que se dê a concessão de um benefício previdenciário requerido atualmente muitas vezes necessário se faz o conhecimento de legislações já revogadas, mas que incidiram e surtem efeitos em determinados períodos do histórico laborativo do trabalhador.

Constantes alterações são aprovadas diu-turnamente no sistema, tanto no enfoque do fi-nanciamento, quanto no enfoque do benefício. A quantidade de leis, de atos administrativos e de decretos são uma constante, gerando confli-tos interpretativos e intertemporais os quais o servidor necessita ter conhecimento.

Além da questão atinente à relação jurídica continuada, há restrições relacionadas a escas-sez de recursos humanos e tecnológicos e a in-suficiência de recursos orçamentários.

Com base nos é inarredável a conclusão de que o INSS, por fatores de cunho subjetivo, gera demanda indevidamente, sendo fator identificável de excessiva onerosidade.

4. A deficiência na prestação dos serviços previdenciários — Da reabilitação social, do serviço social da perícia médica

Fator que enseja litigiosidade na relação entre segurado e autarquia previdenciário é aquele atinente a prestação de serviços e pro-cedimentos previdenciários, consubstanciados estes no serviço social, previsto no art. 88 da Lei nº 8.213/91, na habilitação e reabilitação profissional, previstos nos arts. 89 a 93 da Lei nº 8.213/91, e na perícia médica previdenciária.

A reabilitação social é serviço da Previdên-cia Social que tem como objetivo oferecer aos segurados incapacitados para o trabalho (por motivo de doença ou acidente) os meios de reeducação ou readaptação profissional para o seu retorno ao mercado de trabalho.

O atendimento segundo a legislação deve ser realizado por equipe de médicos, assistentes sociais, psicólogos, sociólogos, fisioterapeutas e outros profissionais. A reabilitação profissional é prestada também aos dependentes, de acordo com a disponibilidade das unidades de atendimento da Previdência Social.

Por sua vez o serviço social previdenciário é prestado aos segurados da Previdência com a finalidade de esclarecer seus direitos sociais e os meios de exercê-los. Tem como prioridade, além de facilitar o acesso aos benefícios e ser-viços previdenciários, estabelecer o processo de solução dos problemas sociais relacionados com a Previdência Social.

Possui direito ao serviço social todos os segurados, dependentes e demais usuários da Previdência e as ações são desenvolvidas por assistentes sociais das gerências executivas do INSS e das agências da Previdência Social, prestando atendimento de esclarecimento de direitos previdenciários, realizando pesquisa social para identificação do perfil e das necessidades dos usuários, emitindo parecer fornecendo elementos para a concessão, manutenção, recurso de benefícios e decisão médico pericial, assessorando entidades governamentais e não governamentais em assuntos de política e legislação previdenciária e assistencial e realizando o cadastro dos recursos sociais e grupos organizados.

No caso específico do serviço social veri-fica-se que dentro do padrão de indeferimen-tos de benefícios previdenciários no ‘âmbito do INSS muitos ocorrem em razão da falta de orientação das pessoas que se encontram em situação de necessidade e procuram a previdência social objetivando a concessão de benefício de prestação continuada. Em muitos casos o cidadão não possui direito a benefício previdenciário porém preenche os requisitos para a concessão de um benefício de prestação continuada da assistência social.

Noutras situações, inclusive, por desco-nhecer as caracteristicas dos benefícios da previdência social acaba por requerer na autarquia previdenciária benefício ao qual não faz jus, mesmo preenchendo o requisito para a concessão de benefício diverso. Tais situações contribuem significativamente para os altos índices de litigiosidade envolvendo INSS e segurados.

O número de clientes inscritos no serviço social (314.473) [11]não reflete nem 10% no nú-mero de pessoas abrangidas pelo regime geral, que gira próximo aos 27 milhões de pessoas, traduzindo que um serviço de suma importância para a informação da população, do qual muitos segurados poderiam estar inscritos, não é efetivamente aplicado.

Os dados relativos aos estados também trazem contradições e distorções. Frise-se que transcorridos quase cem anos de Previdência Social no Brasil apenas em 2007, com a edição do Decreto n. 6.214 restou estabelecida a avaliação social como parte integrante o processo de avaliação da incapacidade para a vida independente e para o trabalho das pessoas com deficiência para acesso ao benefício de prestação continuada.

O serviço de perícia médica é aquele encarregado de analisar o segurado ou dependente da previdência social, quando pleitear benefício que envolva a aferição de grau de incapacidade laborativa. Está previsto no art. 56 da Lei n. 8.213/91.

Trata-se de serviço da Previdência Social que gera muita controvérsia. Os principais pontos de conflito atualmente enfrentado no âmbito das agências, no que se refere a perícia médica são: a realização do exame por especialista diverso daquele que a enfermidade do segurado requer, a consideração de capacidade laborativa sem fundamentação médica razoável, a denegação do direito ao ingresso no ambiente pericial acompanhado com familiar ou responsável e/ou médico assistente.

Tal situação faz com que muitos segurados sejam considerados capazes para exercer a atividade laborativa habitual sem que suas empresas permitam que retornem ao trabalho, sob o argumento de que está inapto para exercer suas funções.

Em tais casos acaba o segurado permane-cendo num limbo, uma vez que o INSS não concede o benefício por incapacidade pleitea-do, por entender que o segurado encontra-se apto para o trabalho e, por sua vez a empresa não permite que retorne ao labor, sob o argu-mento de incapacitação laborativa.

Outros dois fatores ganham relevância no que se refere ao serviço de perícia médica: o primeiro deles relacionado ao elevado grau de subjetividade do exame médico pericial ad-ministrativo e o segundo relacionado a pouca valorização da carreira de médico perito, ain-da mais se comparada a rendimentos que estes tipos de profissionais podem perceber em outros órgãos públicos e na iniciativa privada. Isto acaba por gerar insatisfações, movimentos grevistas, boicotes e sem sombra de dúvidas prejudica a efetiva atuação do profissional no ambiente previdenciário.

Conclusão

Adentrando de forma mais específica na temática do processo, notadamente aquele de cunho administrativo previdenciário de bene-fícios, um importante ponto ganha destaque: o Instituto Nacional do Seguro Social — INSS enquanto agente operador da Previdência So-cial brasileira ostenta a posição de uma das maiores entidades públicas brasileiras. Os nú-meros falam por si.

Tal fato traz a tona que a ideia de efetiva-ção de direitos fundamentais básicos da popu-lação brasileira implica necessariamente em se valorizar a importância de uma instituição que retira da linha de pobreza milhões de pessoas e garante subsistência mínima a grande parcela da população idosa do país, sendo instrumento de obtenção do mínimo existencial de sobrevivência, base imprescindível para se conferir a dignidade da pessoa humana a um expressivo nicho populacional.

É neste ambiente que surgiu a ideia de buscar o levantamento de alguns pontos de conflito entre a autarquia previdenciária oficial e o segurado da Previdência Social, visando contribuir com a efetivação da promoção do direito fundamental a seguridade social.

Referências bibliográficas

CARVALHO, Cristiano. Teoria do sistema jurídico. Direito, economia e tributação. São Paulo: Quartier latin. 2005.

DE CRUZ e ALVES, Adler Anaximandro. A atuação cidadã da AGU na redução da liti-giosidade envolvendo o Instituto Nacional do Seguro Social: considerações acerca de instrumentos de ação da AGU capazes de promover o amplo reconhecimento de direitos sociais. Revista da AGU. Ano IX, n. 23. Brasília/DE janeiro/março de 2010.

DE OLIVEIRA, Fartei Martins. (org.) Direito administrativo Brasil-Argentina: Estudos em homenagem a Augustin Gordillo. Belo Horizonte: Del Rey Editora. 2007. <http:// www.previdenciasocial.gov.br>.

MAIA, Rosane, CASSIA, Stênia e BARCIERI, Carolina Veríssimo. Enfrentando a informalidade no Brasil.

PADOIN, Isabel Graciele, VIRGOLIN, Isadora Wayhs Cadore. A vulnerabilidade social como uma dificuldade a participação política. In: Seminário interinstitucional de ensino, pesquisa e extensão. Unicruz. Disponível em: <htt://www.unicriz.edu.br/12_ seminário/>.

[1] CARVALHO, Cristiano. Teoria do sistema jurídico. Direito, economia e tributação. São Paulo: Quartier latin. 2005.

[2] PADOIN, Isabel Graciele, VIRGOLIN, Isadora Wayhs Cadore. A vulnerabilidade social como uma dificuldade a participação política. In: Seminário interinstitucional de ensino, pesquisa e extensão. Unicruz. Disponível em: <htt://www.unicriz.edu.br/12_ seminário/>.

[3] Art. 201. (…) § 12. Lei disporá sobre o sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo.

• 13. O sistema especial de inclusão previdenciária de que trata o § 12 deste artigo terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do regime geral de previdência social.

[4] MAIA, Rosane, CASSIA, Stênia e BARCIERI, Carolina Veríssimo. Enfrentando a informalidade no Brasil

[5] DE CRUZ e ALVES, Adler Anaximandro. A atuação cidadã da AGU na redução da liti-giosidade envolvendo o Instituto Nacional do Seguro Social: considerações acerca de instrumentos de ação da AGU capazes de promover o amplo reconhecimento de direitos sociais. Revista da AGU. Ano IX, n. 23. Brasília/DE janeiro/março de 2010

[6] Apesar das disposições legais é notório e público de que menos de 20% das CAT’s — Comunicação de Acidente do Trabalho — são emitidas, com o que além de mascarar as estatísticas acerca de acidente de trabalho, a autarquia previdenciária acaba concedendo um beneficio errado, auxílio-doença comum (B32), sem fonte de custeio, ao invés do benefício acidentário com fonte de custeio (SAT — com contribuição incidente sobre a folha de pagamento das empresas) O Brasil, importante ressaltar, mesmo com a sonegação de emissão da CAT, fato tecnicamente chamado de sub notificação acidentária, é campeão mundial em acidente do trabalho, com cerca de 450.000 acidentes ao ano.

[7] Um caso exemplar relaciona-se à comprovação da condição de trabalhador rural em regime de economia familiar pelos segurados. Enquanto os tribunais há muito tempo acolhem provas materiais e testemunhais acerca da condição de trabalhador rural de determinado segurado, inclusive com a anuência dos procuradores federais atuantes no processo, administrativamente este mesmo trabalhador não tendo documentação formal contemporânea aos fatos de forma altamente exigente tem seu direito denegado pelo servidor previdenciário. Isto faz com que a situação do segurado em face da Previdência Social transforme-se precocemente em um litígio previdenciario, consolidando a consciência de que a entidade previdenciária é apenas um obstáculo à obtenção de uma prestação da Seguridade Social (benefício previdenciário ou assistencial), pois é no judiciário que o problema, acredita-se, será resolvido.

[8] DE OLIVEIRA, Farlei Martins. (org.) Direito administrativo Brasil-Argentina: Estudos em homenagem a Augustin Gordillo. Belo Horizonte: Del Rey Editora. 2007

[9] Observando-se os dados do SUIBE — Sistema Único de Informações de Benefício do INSS é possível obter a relação entre os benefícios requeridos e indeferidos por gerência administrativa, no primeiro semestre do ano de 2007, último período em que foi possível obter a informação sistematizada. Pelos dados se verifica que o índice de indeferimento de benefício em proporção ao volume de benefícios requeridos gira em torno de uma média nacional de 46,58%. Filtrando-se os dados da tabela e depurando a pesquisa por unidade administrativa do INSS pode-se aferir um dado igualmente importante: unidades do INSS em uma mesma micro-região (Vide e.g. as Gerências da cidade de São Paulo) ou de unia meso-região (vide e.g. as Gerências de Porto Alegre e Caxias do Sul), apesar da similaridade demográfica e econômica apresentam dados sensivelmente díspares. Demonstra o autor que estatisticamente é comum verificarmos dentro da tabela indicada dis- torções de quase 20% (vinte por cento) entre cidades de mesmo perfil socioeconômico, como Londrina/PR, que apresenta 38% (trinta e oito por cento) de indeferimento e Maringá/PR, com 45% (quarenta e cinco por cento) de indeferimento. Uma distorção ainda mais nítida se verifica quando se compara Londrina/PR com outra cidade de perfil similar, Ponta Grossa/PR, com mais de 50% (cinquenta por cento) de indeferimento. A distorção nesse caso aponta para mais de 40% (quarenta por cento) de diferença entre as unidades, o que denota uma absoluta inexistência de padrão de indeferimento. Conclui o pesquisador: Esta falta de padrão e meio hábil a comprovar que há “subjetivação” na análise dos pedidos de benefício. Essa “subjetivação” pode ser entendida corno o excesso de discricionariedade atribuído ao servidor que analisa o pleito nas Agências da Previdência Social e que, pela falta de uma capa- citação que incuta procedimentos padrões rígidos, faz com que cada unidade possa ter seus próprios padrões e critérios para concessão de benefícios mesmo que relevadas as diferenças socioeconômicas das diferentes localidades.

[10] DE CRUZ e ALVES, Adler Anaximandro. A atuação cidadã da AGU na redução da litigiosidade envolvendo o Instituto Nacional do Seguro Social: considerações acerca de instrumentos de ação da AGU capazes de promover o amplo reconhecimento de direitos sociais. Revista da AGU. Ano IX, n. 23. Brasília/DE janeiro/março de 2010.

[11] <http://www.previdenciasocial.gov.br>