INTERESSE DE AGIR NO DIREITO PREVIDENCIÁRIO

RESUMO: Tendo como pressuposto a exigência do prévio requerimento administrativo para a propositura de ações judiciais previdenciárias nos tribunais brasileiros, com a ressalva de que a matéria ainda não foi solvida pelos tribunais superiores, intenta-se com o presente artigo discutir diretrizes relacionadas ao processo previdenciário. Não é incomum se defrontar com ações judiciais vi-sando à concessão de benefícios previdenciários, provocando-se a tutela judicial sem antes intentar a solução do conflito na instância administrativa. O tema tem ligação direta com a extensão e compreensão que deve ser dada a uma jurisdição que se propõe una, a qual consagra constitucionalmente, desde o advento da Constituição Republicana de 1891, o princípio da inafastabilidade judicial: a lei não excluirá lesão ou ameaça de direito (art. 5″, inciso XV, da Constituição Brasileira de 1988).

 

1. Introdução

Tendo como pressuposto a exigência do prévio requerimento administrativo para a propositura de ações judiciais previdenciárias nos tribunais brasileiros, com a ressalva de que a matéria ainda não foi solvida pelos tribunais superiores[1], intenta-se com o presente artigo discutir diretrizes relacionadas ao processo previdenciário.

Desde já se esclarece que o objetivo do trabalho não é a tornada de posição sobre o tema, que ainda gera controvérsias no âmbito teórico e prático, mas sim ressaltar alguns pontos importantes que possam servir como estímulo aos profissionais que manejam o processo na busca da efetivação do ideal de bem-estar e justiça social.

Não é incomum se defrontar com ações judiciais visando à concessão de benefícios previdenciários, provocando-se a tutela judicial sem antes intentar a solução do conflito na instância administrativa. Diante de tal fato, propõe-se a seguinte indagação: Como transformar o Poder Judiciário, que não dispõe de condições técnicas para o exercício da função administrativa previdenciária, para atender diretamente aos requerimentos de benefícios, subtraindo do ente público competente (Instituto Nacional do Seguro Social — INSS) a oportunidade de apreciar o requerimento e manifestar-se sobre seus termos?

Veja-se que o tema tem ligação direta com a extensão e compreensão que deve ser dada a uma jurisdição que se propõe una, a qual consagra constitucionalmente, desde o advento da Constituição Republicana de 1891 o princípio da inafastabilidade judicial: a lei não excluirá lesão ou ameaça de direito (art. 5°, inciso XXXV, da Constituição Brasileira de 1988).

Savaris trata do assunto em uma de suas consagradas obras: o normal da vida é que as relações jurídicas se desenvolvam e que o ordenamento jurídico seja cumprido independente de intervenção implacável do Poder Judiciário, sendo ordinário, no que se refere ao direito da seguridade social, que o indivíduo interessado dirija sua pretensão inicialmente à entidade responsável por prestar-lhe a chamada tutela administrativa[2].

 

2. Da Configuração da Lide e o Direito Previdenciário

A vida em sociedade é dinâmica e, dentro desta realidade, situações ocorrem constantemente como legítimos movimentos de cunho individual ou sociais. Estes movimentos possuem diversos sentidos, que podem ser dia-lógicos ou não. O choque, ou o ruído, como preconiza a linguagem sistêmica, produz conflitos, os quais podem ser das mais diversas ordens.

Os conflitos ou insatisfações denotam um descontentamento, que em regra é causado por situações e fatos diversos, observando-se um conflito de interesses. É através deste conflito que surge a pretensão de lutar pela sua defesa, dentro da resistência instaurada.

Se duas ou mais pessoas pleiteiam o mesmo bem, se apresentam inte-resses pelo mesmo item que a uma só possa satisfazer, estar-se-á presente um conflito de interesses. A pretensão referida dá origem ao que se denomina processualisticamente de lide.

Segundo Moacir Amaral Santos, o conflito pode dar lugar à manifestação da vontade de um dos sujeitos de exigir a subordinação do interesse do outro ao próprio. A essa atitude da vontade dá-se o nome de pretensão. Pretensão é, pois, a exigência da subordinação de um interesse de outrem ao próprio[3].

Segundo o autor, nestes casos o sujeito do interesse oposto

“pode assumir urna de duas atitudes: conformar-se com a subordinação ou resistir à pretensão daquele a essa subordinação. No primeiro caso o conflito se compõe pacificamente. No segundo caso o conflito se dinamiza: à pretensão do sujeito de um interesse se opõe a resistência do sujeito de outro interesse. Configura-se aqui um litígio ou lide, que se caracteriza por ser um conflito de interesses em que à pretensão de um dos sujeitos se opõe a resistência de outro.”[4]

O binômio pretensão/resistência é o responsável pela perfectibilização da lide, vista esta como conflito intersubjetivo de interesses. Veja-se que a resistência oposta à pretensão é que torna a situação litigiosa[5].

Na ação previdenciária, em regra, a busca da solução administrativamente e sua posterior recusa geram os requisitos básicos para a composição da lide: a pretensão de obter o direito pleiteado pelo autor e a resistência da autarquia ao negar o pedido intentado.

Diante das considerações acima se tem como corolário que em matéria previdenciária a pretensão resistida consiste no prévio requerimento denegado pelo Instituto Nacional do Seguro Social — INSS. Ou seja, que para o ingresso da ação judicial previdenciária há a necessidade de prévia submissão do pleito na instância administrativa. Eis o interesse de agir previdenciário.

Persiani, ao tratar sobre o tema, relata a experiência italiana:

“Observado como a lei, com a finalidade de evitar às entidades o juízo ordinário e permitir-lhes o exercício da auto tutela, impõe em quase todos os casos, a quem pretenda entrar com a ação para satisfazer seu direito aos benefícios, o ônus de ensaiar um procedimento administrativo que, quando previsto, é condição de procedimentalidade da ação judicial.”[6]

 

3. O Interesse de Agir Previdenciário e suas Respectivas Variáveis Práticas

A contribuição que o presente artigo pretende trazer para todos que manejam o processo previdenciário é que da questão temática central, atinente ao prévio requerimento administrativo concessivo de benefícios, decorrem diversas situações correlatas, ensejadoras de necessária reflexão.

Tome-se como pressuposto o entendimento que versa acerca da im-possibilidade do ajuizamento de ações judiciais visando o reconhecimento do direito à concessão de benefícios previdenciários sem a prévia submissão do pedido ao órgão público. Verificar-se-á, através de estudos de casos concretos, situações que trarão dúvidas quanto a sua obrigatoriedade, dentro de cada contexto considerado.

Como desenvolver temas que diariamente surgem nos tribunais, do tipo: necessidade de estrita correspondência entre o requerimento de benefício, requerido no âmbito administrativo, e o benefício pretendido judicialmente; exigência de formal e/ou verbal indeferimento administrativo como requisito para ingresso das demandas judiciais; a questão da ameaça de lesão às ações de concessão, presumindo-se o indeferimento do benefício. Estas e muitas outras situações desafiam os previdenciaristas brasileiros diariamente.

Vejamos alguns exemplos práticos de situações envolvendo o interesse de agir e o direito previdenciário.

 

• O Interesse de Agir no Caso de Fato Novo

Em muitos casos, por ocasião da formulação do requerimento admi-nistrativo, o segurado não alega toda a matéria que de fato possa lhe servir à outorga de um benefício previdenciário. Trata-se de situação bastante corri-queira, tendo em vista natural hipossuficiência técnica do segurado perante a autarquia previdenciária.

Comparece o requerente na agência da Previdência Social e formula pedido de benefício, deixando de postular e/ou apresentar todas as provas necessárias para que o agente público possa reconhecer o direito ao benefício que objetiva ver concedido.

Posteriormente, orientado juridicamente, ingressa com ação judicial para fins de concessão do benefício, carreando ao processo fatos e provas que por ocasião do requerimento na agência não foram ofertados à autarquia previdenciária.

Qual o parâmetro a ser levado em consideração para a análise do requi-sito do prévio requerimento administrativo no caso? Julga-se improcedente a demanda, determinando-se que o segurado retorne à instância administrativa e formule novamente o pedido, desta feita alegando todos os fatos e provas necessários ao direito envolvido?

Ou, de outro modo, presume-se o desconhecimento técnico do segu-rado, julgando-se o processo no sentido da desnecessidade de que a autarquia previdenciária seja previamente provocada sobre todos os pontos posteriormente invocados no âmbito judicial, pois o indeferimento do benefício administrativo já permite o ajuizamento da ação.

No âmbito da administração pública a orientação é no sentido de pre-servar o requerimento administrativo já realizado, reafirmando-se a Data de Entrada de Requerimento (DER), conforme o próprio instituto orienta seus servidores.[7]

Vejamos um exemplo prático. Se por um lado parece afigurar rigor ex-cessivo a exigência de que, num pedido de concessão de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, por ocasião do requerimento administrativo, o segurado tenha que provocar a administração especificamente em relação a todo o tempo de contribuição a que faz jus o segurado, por outro não se pode perder de vista que muitas são as situações em que o próprio pretendente ao benefício dá causa à interrupção prematura do processo administrativo.

Pensa-se que o norte a ser dado para a questão é a análise do caso con-creto, verificando a forma como se deu o requerimento administrativo, bem como sopesando o direito fundamental pleiteado com o interesse público envolvido na concessão do benefício pretendido.

 

• Interesse de Agir no Caso de Demora para Ajuizamento da Demanda Judicial

O interesse de agir e os casos de demora para o ajuizamento de ação judicial para fins de concessão de benefício previdenciário ganham relevância nas seguintes situações: o administrado postula o pedido de benefício perante o ente previdenciário, tem o seu direito não reconhecido e somente irresigna-se judicialmente contra a decisão denegatória quando transcorrido longo lapso temporal. A razoabílidade da exigência de que o indeferimento administrativo do segurado seja recente é o que se discute no presente caso.

A questão dá ensejo a duas situações corriqueiras: a primeira relativa à possibilidade de concessão do benefício pleiteado, porém sem o pagamento das parcelas retroativas, sob o entendimento de que são as mesmas indevidas, e a segunda, relativa à não concessão do pedido sem a formulação de um novo requerimento administrativo.

Parece desarrazoável a exigência de que o indeferimento administrativo que irá embasar o pedido de intervenção judicial seja recente. Uma vez in-deferido o pedido administrativo tern-se a possibilidade total e irrestrita para a revisão da sua legalidade no âmbito judicial, observada apenas a questão prescricional.

Portanto, se a parte alega que por ocasião do requerimento administrativo fazia jus ao benefício pleiteado e logra êxito na comprovação de tal direito, não há que se falar em impossibilidade de concessão do benefício, tampouco em exigência que o indeferimento seja recentes.[8]

 

• Interesse de Agir no Caso de Descumprimento da Exigência Administrativa

A questão aqui tratada dá conta daquelas situações em que o pretendente a benefício previdenciário recebe carta de exigências para complementação de seu pedido e, por motivos diversos, não logra êxito no seu respectivo cumprimento.

Veja-se que a carta de exigência é o documento hábil para que o servidor exija do segurado complementação de documentação necessária à análise do pedido formulado administrativamente. Ponto importante neste quesito é o dever da administração de proferir decisão fundamentada, atuando com todos os procedimentos possíveis para o possível reconhecimento do direito do segurado’.[9]

A própria Instrução Normativa n” 45/2010, cm seu art. 576, determina que a apresentação de documentação incompleta não constitui motivo para recusa do requerimento de benefício, ainda que, de plano, se possa constatar que o segurado não faz jus ao benefício ou serviço que pretende requerer, sendo obrigatória a protocolização de todos os pedidos administrativos, cabendo, se for o caso, a emissão de carta de exigência, ao requerente, na forma do art. 586.

A análise da existência do interesse de agir no caso de descumprimento de exigências administrativas é questão que deve ser analisada sob a ótica acima proposta. Isto porque se sabe que em muitas ocasiões o segurado encaminha pedido de benefício previdenciário e, emitida carta de exigência ignora o seu conteúdo, deixando o processo ser indeferido.

Savaris indaga até que ponto existe o interesse de agir do beneficiário que simplesmente ignora os termos da carta de — razoáveis — exigências for-malizada pela entidade previdenciária e, deixando de atendê-las, praticamente provoca o indeferimento administrativo[10]?

O autor responde a indagação referindo que, por vezes, mesmo a existência de um indeferimento administrativo de concessão de benefício pode não atribuir ao beneficiário o direito de ação, sendo necessário que o indeferimento administrativo examine o mérito do pedido elaborado.

Nesse sentido, pensa-se que a decisão mais ponderada no presente caso é aquela que para fins de apuração do interesse de agir seja analisado o modo como se desenvolveu o processo administrativo.

 

• Interesse Processual Superveniente

O interesse processual superveniente ocorre quando eventual segurado da previdência social ingressa com ação judicial para fins de concessão de benefício, aparentemente sem interesse de agir, vez que não provocada a administração pública anteriormente.

O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou no sentido de que a contestação do INSS demonstrando contrariedade ao mérito da demanda, não apenas alegando a necessidade do exaurimento da via administrativa, faz surgir o interesse processual.[11]

Assim, se a autarquia previdenciária impugna o mérito da demanda, mesmo que não houvesse o interesse de agir quando do ingresso da ação ,iudicial, deflagra-se diante do juízo o litígio caracterizado pela resistência à pretensão elaborada na inicial, consubstanciando-se o chamado interesse de agir superveniente.[12]

 

• O Interesse de Agir e a Lide Presumida

Em muitos casos, é ostensivo o descompasso entre o proceder adminis-trativo, os textos legais e a interpretação jurisprudencial. Em tais casos — típicos de divórcio entre a solução administrativa e a jurisprudência consolidada dos tribunais —, é possível a dispensa do prévio requerimento administrativo.

Se há um forte indicativo de que a entidade previdenciária indeferirá o pedido formulado pelo postulante do benefício previdenciário, torna-se ad-missível o ajuizamento da demanda judicial sem o cumprimento do requisito do prévio requerimento administrativo.

Quando o conflito é uma questão de tempo (que corre em desfavor do hipossuficiente e em favor de uma administração recalcitrante), isto é, quando é iminente a lesão ao direito, parece justificável, em termos processuais, o acesso à Justiça pelo beneficiário da previdência social.[13]

O argumento de tal entendimento é que diante da ameaça de lesão ao direito do indivíduo não haveria razoabilidade em submeter o cidadão ao procedimento administrativo que já de antemão se sabe ou se presume o resultado: o indeferimento.

Nestes casos deve ser relativizado o requisito da obrigatoriedade do cumprimento do prévio requerimento administrativo, uma vez que o conflito é uma questão apenas temporal.

Savaris[14] apenas alerta para duas situações excepcionais que devem ser observadas em casos de lide presumida: a primeira, se o vício da prática ad-ministrativa não corresponde a uma ilegalidade isolada, como a resultante de maior rigor no de provas, mas um problema estrutural da administração previdenciaria que afeta toda uma coletividade de pessoas que necessitam de cobertura previdenciária.

Segundo ponto destacado pelo autor é aquele atinente à importância que deve ser considerada, mesmo naqueles casos de lide presumida, ao processo administrativo, tendo em vista que ele proporcionará a redução de pontos controvertidos, mediante reconhecimento de determinados fatos constitutivos do direito do autor.

 

• Interesse de Agir nos Casos de Recusa do Direito de Protocolo

O direito de petição é direito fundamental constitucional previsto no art. 5″, incisos XXIII e XXXIV:

“XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

XXXIV — são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

1. o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

 

1. a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal”[15]

 

Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho[16], o direito de petição é aquele pelo qual qualquer um faz valer junto à autoridade competente a defesa de seus direitos ou do interesse coletivo.

Nos casos em que o indeferimento administrativo é realizado verbal-mente, sem a formalização do pedido, está a administração pública afrontando o direito constitucional de petição, bem como ditames previdenciários infraconstitucionais.

Tais casos podem se dar, por exemplo, no caso de greve de servidores públicos, quando a impossibilidade de formalização do pedido administrativo torna-se premente, permitindo o ajuizamento direito da ação previdenciária.

Assim, plenamente possível o ingresso da ação judicial quando a administração pública cerceia o direito de petição do segurado da Previdência Social, uma vez que com tal atitude estará impossibilitado submeter sua solicitação ao órgão público.

 

• Interesse de Agir nos Casos de Demora do Processo Administrativo

Em muitas ocasiões, o comportamento da entidade previdenciária dificulta e/ou retarda o acesso do administrado ao direito fundamental de seguridade social pleiteado. Nesta situação, não há dúvida que o resguardo do interesse público deve receber natural preponderância.

Persiani[17], sobre o terna, traz a experiência italiana, em especial para evitar que comportamento da entidade previdenciária, quando envolve exi-gências e dificuldades organizativas, possa retardar excessivamente o interesse do sujeito protegido, e com isso o interesse público:

“Estabeleceu que o pedido dos benefícios se entende negado quando tiverem decorrido 120 dias da data de sua apresentação, sem que a entidade previdenciária se pronuncie (art. 7°, Lei n° 533 de 1973), diante do que, transcorrido esse limite, é possível propor o recurso administrativo.”[18]

No âmbito do direito brasileiro, tem-se defendido que a conclusão da análise do processo deve se efetivar no prazo de quarenta e cinco dias, consi-derando o disposto no § 5° do art. 41-A da Lei de Benefícios, que prevê que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação pelo segurado da documentação necessária a sua concessão. Concluída a instrução do processo, a decisão deve ser proferida no prazo de trinta dias, salvo prorrogação por igual período, devidamente motivada, nos termos do art. 49 da Lei n° 9.784/99.

Antes de tal regulamentação legal, em muitos casos a administração pública levava o tempo que bem entendesse para analisar e proferir decisão de postulantes de benefícios previdenciários. O art. 567 da Instrução Nor-mativa n° 45, de agosto de 2010, não deixa mais dúvidas quanto à orientação do próprio instituto no que tange ao prazo para análise e julgamento dos processos administrativos.

Assim, a demora injustificada na análise do pedido administrativo de concessão de benefício afronta o direito de petição contido na letra a do inciso XXXVIII do art. 5º da CF/88. Ainda, vulnera princípios constitucionais que norteiam a administração pública, notadamente o princípio da eficiência e moralidade, ambos contidos no art. 37 da Constituição Federal de 1988.

Portanto, prevendo a legislação de regência prazo de trinta dias para análise do pleito administrativo, prorrogável por mais quinzejustificadamente, e não tendo a administração previdenciária analisado o requerimento efetuado, estará o autor legitimado a ingressar com a demanda judicial.

 

Conclusão

O objetivo do presente artigo, conforme já referido anteriormente, é demonstrar que da exigência do prévio requerimento administrativo nas ações previdenciárias de concessão de benefícios decorrem uma série de variáveis situações, as quais poderão ser enfrentadas pelos profissionais que atuam no processo previdenciário.

Se de um lado verifica-se o aumento progressivo do número de reque-rimentos administrativos formulados pelos usuários da Previdência Social, estima-se que, mensalmente, milhares de novas ações judiciais previdenciárias engrossam as estatísticas oficiais.

Tais dados trazem à tona a discussão acerca do procedimento a ser adotado na condução dos expedientes instaurados perante o órgão previdenciário oficial e da almejada relação de confiança a ser mantida entre administrado e administrador público.

Espera-se com o presente trabalho e dentro deste cenário, nestes termos, termos contribuído para o desenvolvimento do Direito Previdenciário.

 

 

 

Referências Bibliográficas

CARNELUTTI, Francesco. Teoria geral do Direito. São Paulo: Lcjtis, 1999.

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, de 1988.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 37. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. PERSIANI, Mattia. Direito da Previdência Social. São Paulo: Quarticr Latin, 2008.

SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras linhas de Direito Processual Civil. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 1995. v. 1. SAVARIS, José Antonio. Direito Processual Previdenciário. 3. ed. Curitiba: Juruá, 2011.

[1] Neste sentido ver RE 631.240 RG/MG.

[2] SAVARIS, José Antonio. Direito Processual Previdenciário. 3 ed. Curitiba: Juruá, 2011.

[3] SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras linhas de Direito Processual Civil. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 1995. v1.

[4] SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras linhas de Direito Processual Civil. 18. ed. São Paulo: Saraiva. 1995. ‘1’

[5] CARNELUTTI, Francesco. Teoria geral do Direito. São Paulo: Lejus, 1999.

[6] PERSIANI, Mattia. Direito da Previdência Social. 14. ed. São Paulo: Quartier Latiu, 2008.

[7] “Art. 623. Se por ocasião do despacho, for verificado que na DER o segurado não satisfazia as condições mínimas exigidas para a concessão do beneficio pleiteado, mas que os completou em momento posterior ao pedido inicial, será dispensada nova habilitação, admitindo-se, apenas, a reafirmação da DER.”

[8] Com efeito, é necessário recordar que Os cidadãos de menores recursos tendem a conhecer pior os seus direitos e, por consequência, a ter mais dificuldades em reconhecer um problema que os afeta como de índole jurídica. Mesmo reconhecendo a violação de seu direito, também tem dificuldade em ajuizar a ação. O certo é que quanto maior a situação de pobreza de um cidadão, menor o acesso aos seus direitos, notadamente no que se refere à possibilidade de contratação de um profissional habilitado para que analise o seu caso.

[9] “Art. 586. Não apresentada toda a documentação indispensável ao processamento do beneficio ou do serviço, o servidor deverá emitir carta de exigências, com observância do § 1” do art. 576, com prazo mínimo de trinta dias para cumprimento, com o registro da exigência no sistema corporativo de benefícios.

• 1º O prazo previsto no cama poderá ser prorrogado, mediante pedido justificado do requerente.
• 2º Emitida a carta de exigências no momento do atendimento, deverá ser colhida a assinatura de ciência na via a ser anexada no processo administrativo, com entrega obrigatória de cópia ao requerente.
• 3º Na hipótese do 5 1″ deste artigo, poderá ser agendado novo atendimento, sendo imediatamente comunicado ao requerente a nova data e horário agendados.
• 4º Não atendida a exigência no prazo fixado, ou se o requerente não comparecer na data agendada, o fato será

registrado no processo, não eximindo o servidor de proferir a decisão, após observados os procedimentos para instrução do processo de oficio, na forma da seção VIII deste Capítulo.”

[10] SAVARIS, José Antonio. Direito Processual Previdenciário. 3. ed. Curitiba:

[11] T., REsp 129.639/RS, Rel. Min. Edson Vidigal, j. 18.11.97, DJ 15.12.97, p. 66.495.

[12] SAVARIS, José Antonio. Direito Processual Previdenciário. 3. ed. Curitiba: Jurtd, 2011.

[13] SAVARIS, José Antonio. Direito Processual Previdenciário. 3. ed. Curitiba: Jurtd, 2011.

[14] SAVARIS, José Antonio. Direito Processual Previdenciário. 3. ed. Curitiba: Jurtd, 2011.

[15] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

[16] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 37. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

[17] PERSIANI, Mattia. Direito da Previdência Social. São Paulo: Quartier Latin, 2008.

[18] PERSIANI, Mattia. Direito da Previdência Social. São Paulo: Quartier Latin, 2008.